Control al Comercio de SAOSAO Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono

Coordinación Interinstitucional

La implementación de actividades para controlar el comercio de las sustancias agotadoras de ozono – SAO es uno de los compromisos que Colombia ha adquirido al ser parte del Protocolo de Montreal. En repetidas ocasiones las diferentes instancias del Protocolo de Montreal han recomendado a los países considerar el tema de control del comercio como prioritario en sus estrategias de país.

En Colombia, desde hace bastantes años, la Unidad Técnica Ozono- UTOUTO Unidad Técnica Ozono ha incluido este tema como línea de trabajo en los planes de acción anuales. Para el año 2010, el Fortalecimiento del control del comercio de SAO se encuentra incluido como parte fundamental de la Estrategia de Monitoreo y Seguimiento.

Las actividades realizadas para fortalecer el control del comercio han estado enmarcadas en tres líneas de acción:

• Capacitación en el control del comercio de SAO.
• Seguimiento al comercio internacional y local de SAO.
• Prevención del comercio ilegal de SAO.

Para lograr los objetivos propuestos en cada una de las líneas de acción, ha sido indispensable contar con la participación y apoyo de diferentes instituciones del orden nacional y regional y de los actores del sector privado. Sin la contribución de las entidades listadas a continuación, no hubiese sido posible lograr el reconocimiento que ha recibido Colombia en este tema:

• Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
• Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIANDIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Nivel Central y Direcciones Seccionales).
• Corporaciones Autónomas Regionales y Entidades Ambientales Municipales.
• Sociedades de Intermediación Aduanera.
• Importadores registrados de SAO.
• Comercializadores a nivel regional de SAO.
• Capacitación en el control del comercio de SAO

Como parte de las diferentes actividades adelantadas por la UTO en el marco de la implementación del Protocolo de Montreal en Colombia, y específicamente las relacionadas con la estrategia de educación, capacitación y participación, se ejecutó el proyecto COL/REF/35/TRA/52 «Capacitación de Funcionarios de Aduanas en el Control del Comercio de Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono -SAO» desde el año 2003 hasta el año 2006. Para este proyecto, la UTO trabajó en coordinación con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, a través de la División Escuela y la Subdirección Técnica Aduanera y contó con la financiación de Environment Canada y el PNUMAPNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente como agencia implementadora.

El objetivo de este proyecto fue capacitar a los funcionarios de aduanas en los métodos y procedimientos a seguir con el fin de dar cumplimiento a las disposiciones establecidas en la legislación colombiana y en el Protocolo de Montreal, en lo relacionado con el comercio de sustancias agotadoras de ozono y los productos y equipos que pueden contenerlas.

El proyecto fue diseñado para ejecutarse en tres (3) fases. La fase I comprendía la coordinación de aspectos administrativos entre la UTO, la Escuela de la DIAN y el PNUMA, la designación por parte de la DIAN de funcionarios acompañantes, la preparación del Manual Nacional de Capacitación y la realización del Taller Fase I. La fase II comprendía la realización de talleres regionales de capacitación en las aduanas de los principales puertos y pasos fronterizos, los cuales incluían la entrega en carácter de donación de los equipos analizadores de SAO. Finalmente, la fase III incluía actividades de evaluación y seguimiento al programa para la verificación de sus avances, dificultades y logros y visitas a las diferentes Aduanas para hacer seguimiento a los procesos de control.

Durante la ejecución del proyecto se realizaron en total 10 talleres de capacitación: un (1) taller de formación de formadores o capacitadores y nueve (9) talleres regionales en las ciudades de Barranquilla, Bogotá, Buenaventura, Cúcuta, Ipiales, Medellín y Riohacha, en los cuales, se contó con la participación de funcionarios de las divisiones Técnica Aduanera, Comercio Exterior y Fiscalización Aduanera de las diferentes administraciones de aduanas del país, para un total de 315 funcionarios de aduanas, 80 funcionarios de entidades ambientales y 11 funcionarios internacionales (Venezuela) capacitados.

En el año 2006, se preparó y publicó la segunda edición del Manual de Capacitación de Servidores Públicos de Aduanas en el Control del Comercio de SAO y como material de apoyo a la capacitación y a los controles que deben ejercerse se distribuyeron tablas de anotaciones y afiches con la información técnica básica para la identificación de las SAO.

Adicionalmente, el proyecto planteó la adquisición de equipos portátiles identificadores de sustancias agotadoras de ozono y en total, se hizo entrega, en carácter de donación a la DIAN, de doce (12) equipos (7 equipos marca RTI Technologies, modelo ID-1000 y 5 equipos marca ITE, modelo RA-500) a las administraciones de aduanas de Cúcuta, Buenaventura, Ipiales, Barranquilla, Riohacha, Aeropuerto Eldorado, Medellín, Santa Marta, Cartagena, Bogotá, Cali y a la Subdirección Técnica Aduanera Nivel Central -Laboratorio. De igual forma, se entregaron dos (2) equipos identificadores a la Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander (CORPONORCorponor Corporación autónoma regional de la Frontera Nororiental) y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDERCARDER Corporación Autónoma Regional de Risaralda).

Después de finalizado el proyecto, la UTO ha continuado, a través de las actividades de seguimiento contempladas en el Plan Nacional de Eliminación y adelantadas por los Consultores Regionales, programando y ejecutando jornadas de capacitación para funcionarios nuevos en las dependencias relacionadas con el control del comercio de SAO y actualizando los temas tratados en los años anteriores.

A través de los Consultores Regionales se realizan periódicamente visitas a las direcciones seccionales de aduanas de todo el país, con el propósito de actualizar la capacitación en el tema de control del comercio, hacer seguimiento al uso y estado de los equipos identificadores y brindar asistencia técnica para los casos de posibles irregularidades detectados.

Las actividades de capacitación realizadas, así como el material de divulgación utilizado, han sido muy bien recibidos por parte de los Servidores Públicos de Aduanas, quienes han considerado que los temas abordados no son solamente de interés para su vida laboral, sino que han aportado en su vida personal, pues en algunas administraciones de aduanas, los funcionarios han sido multiplicadores de lo aprendido dentro y fuera de la DIAN.

Se espera seguir contando con el apoyo y participación de las diferentes dependencias de la DIAN para continuar de manera periódica con la actualización de la capacitación en las diferentes direcciones seccionales de aduanas, lo cual redundará en el mejoramiento de los controles implementados para el comercio de las SAO, en especial en la etapa de prohibición de importaciones de CFCCFC Clorofluorocarbonos, halones y TCC y controles de HCFCHCFC Hidroclorofluorocarbonos que se acerca.

Seguimiento al comercio internacional y local de SAO

Comercio Internacional

Paralelamente a la ejecución de las actividades de capacitación en el control del comercio de SAO, la UTO ha estado trabajando muy de la mano con la DIAN y la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en los mecanismos para controlar el comercio de las SAO. Es así que se ha establecido el mecanismo de visto bueno previo por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en los documentos de importación y exportación de las SAO y en los de importación de algunos productos y equipos que pueden contener SAO. De igual forma, se han adelantado gestiones con la DIAN, tendientes a incluir las subpartidas arancelarias de las SAO dentro del Módulo de Selectividad Aduanero.

También debe destacarse el intercambio periódico de información con las Subdirecciones de Gestión de Aduanas y de Fiscalización Aduanera de la DIAN y con la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en lo relacionado con los listados de los vistos buenos otorgados por el MADS para la importación de sustancias y equipos de refrigeración y aire acondicionado. De igual manera, se coordinan actividades de control del comercio exterior de SAO, realizando labores de seguimiento a los vistos buenos otorgados y de verificación de los documentos de las importaciones realizadas.

Finalmente, como parte de la estrategia internacional de seguimiento al comercio de SAO, Colombia ha participado en los Foros regionales de discusión sobre el tema, presentando los casos de comercio ilegal detectados en el país; también ha participado como país miembro del Comité de Trabajo del proyecto de implementación de la Red Latinoamericana para el control del comercio de SAO. De igual manera, ha intercambiado información sobre importaciones y exportaciones de SAO con funcionarios de las Unidades de Ozono de Argentina, Honduras, México y Venezuela y con delegados de Environmental Investigation Agency (EIAEIA Estudio de Impacto Ambiental).

Comercio local

Con el apoyo de los Consultores Regionales se adelantan visitas a los lugares de comercialización de gases refrigerantes con el fin de realizar seguimiento a las marcas comercializadas y los precios. Esta información se reporta en una base de datos nacional que permite revisar algunos aspectos del comercio local de estas sustancias.

Prevención del comercio ilegal de SAO

Tráfico Ilícito de SAO

El tráfico ilícito de Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono – SAO está motivado principalmente por el alto margen de ganancia que existe entre el bajo precio de las SAO en los mercados mundiales y los precios ascendentes de las SAO dentro de los mercados nacionales de los países que tienen restricciones en la importación. Las sustancias alternativas a las SAO son a menudo más costosas, creando de esa manera un aumento en la demanda de SAO e incrementando el riesgo del tráfico ilícito. La restricción en el comercio entre los países que son Partes y los que no son Partes en el Protocolo de Montreal y sus enmiendas es otra causa del tráfico ilícito. En algunos países, las SAO han llegado a ser las mercancías comercializadas ilícitamente que ofrecen más ganancia, en segundo lugar después de las drogas.

En la actualidad, se tiene conocimiento acerca del incremento del comercio ilícito de SAO, no obstante, es importante conocer la escala y las características del problema al considerar las medidas que pueden adoptarse para enfrentarlo. A continuación se presenta el concepto de comercio ilícito, las SAO objeto de tráfico ilícito y los esquemas más comunes de comercio ilegal de estas mercancías.

Definiciones

El comercio ilícito de SAO es un delito ambiental definido como tal por un seminario del PNUMA en 1999 como «evasión deliberada de leyes y reglamentos ambientales por parte de personas y compañías en procura de beneficios financieros personales » En los casos en que esas actividades comprenden movimientos que traspasan las fronteras nacionales, pueden definirse como »»delito ambiental internacional». El Protocolo de Montreal mismo no define el comercio ilícito, sino que el carácter ilegal de las actividades deriva de la evasión de las leyes y reglamentos nacionales introducidos por las Partes para cumplir las obligaciones que les impone el Protocolo.
La evasión de leyes y reglamentos puede tomar diversas formas; principalmente la importación, la exportación, la venta y/o el uso de SAO sin aprobación, y sin pago de impuestos o derechos de aduana, y el etiquetado o descripción falsos de los productos en cuestión. El resultado final, en todos los casos, consiste en el suministro de SAO al mercado en forma no regulada ni controlada, ocasionando el incremento del consumo de SAO a un nivel superior al que se alcanzaría si esas actividades no se realizaran.

De lo anterior se deduce que si un país carece de legislación pertinente, los actos en cuestión no son ilegales, aunque en ese caso sería improbable que el país en cuestión pudiera considerarse en cumplimiento del Protocolo, y carecería de mecanismos regulatorios de control del consumo o la producción de SAO. Comercio ilícito no es sinónimo de incumplimiento del Protocolo, que deriva del hecho de que las Partes, por la razón que fuere, no cumplan sus obligaciones en el marco del Protocolo.

¿Qué sustancias se comercializan ilegalmente?

No todas las SAO presentan las mismas probabilidades de comercio ilícito: las sustancias con muy escaso volumen de producción y consumo nunca resultarán atractivas para los contrabandistas. De igual forma, las sustancias que se producen en gran escala pero cuyos usuarios finales especializados son escasos, difícilmente son objeto de comercio ilícito, porque la mayor parte de los productores y consumidores se conocen entre sí. No obstante, se ha detectado comercio ilícito en casi todas las categorías de los Anexos A y B, y también cabe prever el comercio ilícito de sustancias del Anexo C.

Esquemas del comercio ilícito de SAO

Se utilizan numerosos métodos para movilizar productos ilegalmente; los mismos pueden clasificarse en cinco categorías principales: evasión, ocultamiento, etiquetado falso, camuflado y desvío. En los siguientes párrafos se explican más detalladamente estos métodos.

Evasión

Los materiales legales pueden ser etiquetados y descritos con precisión en la documentación que los acompaña; en muchos países los embarques de SAO pueden ser acompañados por un permiso de exportación y/o importación. No obstante, en general esa documentación sólo puede ser revisada en un cruce de fronteras, en las cuales están presentes autoridades aduaneras, y suele ser relativamente fácil movilizar clandestinamente materiales a través de fronteras evitando los controles aduaneros que existan. Las fronteras de muchos países son relativamente porosas; en muchas existen puntos de cruce no controlados, y es posible movilizar SAO a lo largo de rutas de contrabando tradicionalmente utilizadas, como por ejemplo las de narcóticos o tabaco; en los últimos años se han incautado en el Caribe «lanchas tabaqueras» rápidas, comprobándose que estaban llenas de cilindros de CFC. También es posible movilizar abiertamente SAO a través de puntos de cruce de fronteras, con etiquetas y códigos aduaneros adecuados, pero sin los permisos, sin inspección alguna, cuando las autoridades aduaneras ignoran la necesidad de un permiso que acompañe esos productos o cuando son sobornadas para que omitan esos controles.

Ocultamiento

El ocultamiento de material que atraviesa las fronteras representa un método obvio de contrabando. Es posible introducir cilindros de SAO ilegales al país de importación escondidos en las bodegas de los barcos, en semirremolques, o inclusive en mochilas individuales de maleteros, que es un método común de movilización de materiales a través de las fronteras entre México y Estados Unidos. Es posible ocultar cilindros ilegales en medio de una carga legítima, por ejemplo colocando una hilera de cilindros que contengan productos legítimos en torno a los ilegales. Es posible llenar compresores y otro equipo de refrigeración con SAO ilegales, quizá superando su capacidad normal, y cilindros aparentemente vacíos pueden transportarse como «mercadería devuelta». El método más avanzado de ocultamiento, detectado en Taiwan – China, consiste en construir cilindros con compartimientos ocultos, y válvulas escondidas, que contienen material ilegal, y meter material legal en un cilindro pequeño directamente por debajo de la válvula superior, lo que engaENGA Estrategia Nacional de Gobernanza del Aguaña a todo aquel que tome muestras exclusivamente de la válvula superior. No obstante, la movilización de material en esta escala es relativamente infrecuente; la mayor parte del contrabando de CFC se ha realizado en cilindros de 13,6 kg.

Etiquetado falso

La mayor parte de las SAO son gases incoloros e inodoros a temperatura ambiente, y se requieren análisis químicos para determinar con precisión qué sustancias están presentes. El etiquetado falso de los envases en los cuales se transportan puede ser el mecanismo más fácil de contrabando. Es posible repintar o reetiquetar los cilindros, presentándolos, por ejemplo, como HFCHFC Hidrofluorocarburo o hidrocarburos, o como SAO usadas, en muchos casos con códigos falsos y marcas indicadoras de compañías o países de origen. Es posible falsificar códigos aduaneros o nombres de sustancias químicas en la documentación adjunta, pues algunos nombres de SAO y productos de otro género son muy similares.

Las imagen 1 muestra recipientes de refrigerantes que fueron confiscados por las autoridades aduaneras en 1997. Los recipientes fueron declarados como cargamento de HFC-134a. Había pequeñas cantidades de HFC-134a presentes en botellas pequeñas que sólo aparecieron a la vista cuando se abrieron los recipientes principales. Los recipientes principales estaban rellenos con CFC-12.

Los puntos de acceso al recipiente principal de CFC-12 sólo a la vista después de cortar la capa doble de recipiente para abrirlo.

En la imagen 2 se muestra la vista de las botellas pequeñas HFC- 134a después de retirar el refrigerante CFC-12 y de cortar CFC-12 y de cortar los recipientes para abrirlos.

En la imagen 2 se muestra la vista de los recipientes de CFC-12 confiscados que habían sido declarados y etiquetados como HFC-134a.

Vista de las válvulas de acceso de las botellas pequeñas que contienen HFC-134a.

Camuflado

Algunas pruebas relativamente sencillas, aunque largas, como las del punto de ebullición o comprobaciones de presión, pueden ayudar a detectar discrepancias entre el contenido aducido y real de un cilindro con contenido a presión. No obstante, en algunos casos se ha agregado nitrógeno a los cilindros a fin de elevar la temperatura interna de una sustancia ilegal para que llegue al nivel de SAO legal previsto. Puede agregarse al Bromuro de Metilo volúmenes considerables de cloropicrina (tricloronitrometano), modificando su olor y permitiendo a los productores presentarlo como plaguicida, en otras palabras, en un producto no controlado en virtud del Protocolo. Un caso más grave es la deliberada contaminación de CFC virgen con sustancias como el agua o el aceite, para que parezca material recuperado o reciclado. Las SAO usadas no están sujetas a las medidas de control del Protocolo de Montreal, salvo el requisito de declarar las cantidades comercializadas, aunque algunos países han introducido reglamentos nacionales para prohibir la exportación y/o importación de SAO usadas.

Desvío

El desvío de materiales es un medio común de comercio ilícito. SAO producidas legalmente se exportan a mercados legales a países del Artículo 5 a través de países no incluidos en el Artículo 5, desviándose en cambio a mercados internos del país de tránsito, con documentación falsa. De igual forma, las SAO producidas o importadas para su utilización como agentes en procesos químicos no se incluyen en la definición de producción o consumo del Protocolo, los importadores y exportadores pueden efectuar declaraciones falsas en cuanto al uso final al que están destinados los productos.

Las mercancías en tránsito casi nunca son inspeccionadas por autoridades aduaneras, lo que representa un inconveniente para la labor tendiente a enfrentar el comercio ilícito, tanto de SAO como de otras formas de contrabando. En el G-8 y en la Organización Mundial de Aduanas (OMA) se están realizando debates referentes a mecanismos electrónicos de seguimiento de mercancías en tránsito, que pueden ofrecer la posibilidad de exigir permisos de tránsito que puedan ser objeto de seguimiento para determinados bienes.

Algunos ejemplos de casos documentados por la UTO y reportados a la DIAN para procesos de investigación

Exportaciones a Venezuela 2002 y 2003
Aduana de Cúcuta
Año 2002: CFC-12, 131,8 ton
Primer semestre 2003: CFC-12, 31,3 ton
Revisión por la UTO:
Copia certificada de las declaraciones de exportación de CFC-12 de la Administración de Aduanas de Cúcuta.
Relación de la distribución y/o comercialización del CFC-12 importado legalmente.

Resultados de la revisión de la UTO:
Todas las exportaciones se justificaron como venta definitiva al exterior y se soportaron en declaraciones de importación de CFC-12 proveniente de Venezuela.

Exportaciones de latas de 340 gramos y cilindros desechables de 13,6 kilogramos cuando Venezuela tenía prohibida la importación y uso de estas presentaciones.

Un importador colombiano certificó que no había vendido CFC-12 a la empresa investigada, en los años 2001, 2002 y 2003.

Exportaciones a Venezuela 2005
Datos de la mercancía declarada:

Gas Refrigerante R-134a, 340 cajas, de Colombia como país de origen, con un peso neto de 4.624 Kg., Código arancelario 29035990 (código equivocado), con fecha de entrada el 11 de Julio de 2005 (Venezuela tiene prohibida la importación de envases desechables).
Factura de Compra-Venta emitida por una empresa ubicada en Bogotá -Colombia.
Aduana y fecha de incautación: San Antonio del Táchira, 14 de julio de 2005.
Certificado de Origen emitido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia.

Revisión por parte de autoridades de Venezuela:
Cilindros desechables de diferentes colores: blanco, verde y azul.
Cilindros vacíos o con muy poco contenido.
Problemas con el etiquetado de los cilindros, empacados en cajas de R-134a
Resultados de los análisis con el equipo: R-12, R-134a

Registros de Importación sin Visto Bueno Previo de la UTO
Año 2003
Importación por la ciudad de Barranquilla
CFC-12, 7.212,7 kilogramos
Subpartida arancelaria 29.03.42.00.00 sin contar con el visto bueno expedido por la UTO del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDTMAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), según los registros de los vistos buenos otorgados que reposan en los archivos de la UTO.
Se desconocen los mecanismos usados para evadir el control de la aduana.

Camuflaje de productos – (contrabando técnico)
Importación de Diclorodifluorometano, CFC-12, amparado por Declaraciones de Importación con la subpartida 29.03.49.11.00 (no requería Visto Bueno previo de la UTO en esa fecha).

Modificación en la descripción del nombre de la mercancía. No se identifica claramente el nombre químico, el nombre comercial ó su aplicación. Se incluye en la descripción: nombre genérico: Clorodifluorometano, nombre comercial: R-12, Fréon 12.

Tres (3) casos en el año 2003 por la Aduana de Barranquilla, aprox. 90 Ton.
Dos (2) casos en el año 2004 por la Aduana de Barranquilla, aprox. 26 Ton.

Para tener en cuenta

Considerando que existen diferentes modalidades de comercio ilegal de SAO es importante tener en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos:

• Adquirir las SAO a un proveedor confiable.
• Adquirir SAO de marca comercial conocida y en tipos de presentación comunes.
• Realizar inspección física a los envases: color, etiquetado, válvulas.
• Realizar análisis con identificador de refrigerantes para despejar posibles dudas.
• Desconfiar de precios bajos comparativamente con los promedios del mercado internacional y local.